Governabilità e rappresentanza nello “Stabilicum”: profili costituzionali della nuova disciplina elettorale

ABSTRACT: Il contributo analizza il disegno di legge recante «Disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica», c.d. “Stabilicum”, alla luce dei principi costituzionali di eguaglianza del voto, rappresentanza, pluralismo e governabilità. Muovendo dalla riflessione sul suffragio universale e dalla giurisprudenza costituzionale in materia elettorale, l’indagine esamina il premio di governabilità, la sua possibile incidenza sugli equilibri istituzionali, l’indicazione preventiva del candidato alla Presidenza del Consiglio, il regime delle sottoscrizioni, i capilista bloccati e la dimensione dei collegi. Particolare attenzione è dedicata alla proposta di categoria della «soglia di sbarramento naturale», quale filtro preventivo di accesso alla competizione politica, nonché al rapporto tra spopolamento, «esodo forzato» e progressiva riduzione del peso rappresentativo del Mezzogiorno e delle aree interne. L’obiettivo è verificare se l’effetto complessivo dei diversi meccanismi realizzi un ragionevole equilibrio tra stabilità dell’Esecutivo ed effettività della rappresentanza parlamentare.

SOMMARIO: 1. Eguaglianza del voto, rappresentanza e governabilità: il problema costituzionale di fondo — 2. La nuova disciplina elettorale tra proporzionalità e correttivi maggioritari — 3. Il premio di governabilità e l’incidenza sugli equilibri costituzionali — 4. Le sottoscrizioni come «soglia di sbarramento naturale» e l’accesso alla competizione politica — 5. Capilista bloccati, dimensione dei collegi e libertà di scelta dell’elettore — 6. Spopolamento, «esodo forzato» e perdita di peso rappresentativo del Mezzogiorno e delle aree interne — 7. Conclusioni. Governabilità, rappresentanza e nuovi equilibri costituzionali.

1. Eguaglianza del voto, rappresentanza e governabilità: il problema costituzionale di fondo

Il dibattito riguardante il disegno di legge recante «Disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica», c.d. «Stabilicum»¹, è entrato nel vivo con l’approvazione del testo da parte del Senato². La proposta di riforma consente di muovere da un interrogativo preliminare: quale significato attribuire, oggi, all’eguaglianza del voto in un sistema costituzionale chiamato a tenere insieme rappresentanza, governabilità e pluralismo politico?

Proprio il testo in esame manifesta l’ambizione di ricercare un equilibrio tra governabilità e rappresentanza, combinando una struttura prevalentemente proporzionale con correttivi di matrice maggioritaria destinati, inevitabilmente, a incidere non soltanto sulla traduzione dei voti in seggi, ma anche sulla selezione della rappresentanza politica e, più in generale, sulla formazione delle classi dirigenti.

La questione si inserisce in un dibattito ben più ampio, che accompagna l’intera storia del suffragio universale. Luciano Canfora, nella sua recente ricostruzione dedicata proprio a tale tema, richiama l’attenzione sul fatto che l’estensione formale del diritto di voto³ non esaurisce il problema democratico: una volta conquistata l’universalità del suffragio, diventa infatti decisivo interrogarsi sul peso effettivo attribuito a ciascun voto e sui meccanismi attraverso i quali esso viene trasformato in rappresentanza. In questa prospettiva, i sistemi maggioritari e i premi di maggioranza pongono un problema ulteriore, poiché possono alterare, in misura più o meno intensa, la corrispondenza tra consenso espresso dagli elettori e composizione delle assemblee rappresentative.

La Costituzione italiana, tuttavia, non impone un determinato sistema elettorale né costituzionalizza il principio proporzionale⁴. La discrezionalità del legislatore incontra però un limite nella necessità di preservare un ragionevole equilibrio tra l’esigenza di assicurare la governabilità e quella di non comprimere eccessivamente l’eguaglianza del voto e la rappresentatività delle Camere⁵. È precisamente entro questo spazio di tensione che deve essere collocata l’analisi della nuova disciplina elettorale: non tanto per stabilire in astratto se essa sia proporzionale o maggioritaria, quanto per verificare se l’insieme dei suoi meccanismi produca una selezione della rappresentanza compatibile con i principi costituzionali di eguaglianza, pluralismo e partecipazione politica.

2. La nuova disciplina elettorale tra proporzionalità e correttivi maggioritari

Prima di entrare nel vivo dell’analisi e di affrontare gli interrogativi relativi ai possibili limiti costituzionali del testo in esame, appare opportuno ricostruire sinteticamente le principali innovazioni della possibile futura legge elettorale.

L’attuale sistema, comunemente definito Rosatellum-bis, presenta una struttura mista, nella quale convivono collegi uninominali, riconducibili alla logica maggioritaria, e collegi plurinominali nei quali i seggi vengono attribuiti secondo un criterio proporzionale⁶. Il sistema delineato dalla riforma supera invece, salvo specifiche eccezioni territoriali, i collegi uninominali e assume una struttura prevalentemente proporzionale, sulla quale vengono innestati alcuni significativi correttivi diretti a favorire la governabilità⁷.

Nei collegi plurinominali ciascuna lista presenta sette candidati, compreso un capolista sottratto al voto di preferenza. L’elettore può esprimere fino a tre preferenze tra gli altri candidati, secondo le disposizioni previste in materia di equilibrio di genere⁸. Rimangono inoltre le soglie di sbarramento del 3 per cento per le liste e del 10 per cento per le coalizioni.

L’elemento maggioritario più significativo è rappresentato dal premio di governabilità. Qualora la medesima lista o coalizione risulti prima e raggiunga almeno il 42 per cento dei voti validi nelle condizioni previste per entrambe le Camere, vengono attribuiti 70 seggi premiali alla Camera e 35 al Senato. Il premio non consiste, dunque, in un’integrazione variabile necessaria a condurre automaticamente il vincitore al 55 per cento dei seggi, ma nell’attribuzione di un contingente predeterminato di parlamentari, fermo restando il limite massimo previsto di 220 deputati e 113 senatori nel territorio nazionale. Qualora non ricorrano le condizioni per l’attribuzione del premio, i seggi vengono distribuiti secondo il criterio proporzionale⁹.

Un’ulteriore innovazione riguarda l’obbligo per le forze politiche di indicare nel programma elettorale la persona che intendono proporre per l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri, ferma restando formalmente la prerogativa di nomina attribuita al Presidente della Repubblica dall’art. 92 Cost¹⁰

Particolare rilievo assume, infine, la modifica delle condizioni per la presentazione delle candidature. Per le formazioni che non beneficiano delle specifiche agevolazioni o esenzioni previste dalla disciplina viene elevato da 1.500-2.000 a 6.000-7.000 per collegio il numero delle sottoscrizioni richieste, mentre per i partiti o gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare o componente politica di gruppo parlamentare in almeno una delle Camere permane il requisito inferiore di 1.500-2.000 sottoscrizioni, restando ferme le ulteriori ipotesi di esenzione¹¹. Tale disciplina, apparentemente procedurale, assumerà particolare importanza nell’analisi che segue, poiché consente di interrogarsi sulla possibilità che il requisito delle sottoscrizioni operi, sul piano sostanziale, quale filtro preventivo di accesso alla competizione elettorale.

3. Il premio di governabilità e l’incidenza sugli equilibri costituzionali

La novità più discussa della riforma riguarda il premio di governabilità e, soprattutto, le modalità attraverso le quali esso è destinato a operare. La questione pone alcuni interrogativi non tanto sotto il profilo della legittimità formale del meccanismo premiale, già ritenuto in astratto compatibile con la Costituzione dalla giurisprudenza costituzionale, quanto con riferimento ai suoi possibili effetti sostanziali sulla rappresentanza e sugli equilibri istituzionali.

La lista o coalizione che risulti prima e raggiunga almeno il 42 per cento dei voti validi nelle condizioni previste per entrambe le Camere può infatti beneficiare di 70 seggi premiali alla Camera e 35 al Senato, entro un limite massimo di 220 deputati e 113 senatori eletti nel territorio nazionale. A tali seggi possono inoltre aggiungersi quelli eventualmente conquistati nella circoscrizione Estero, che non vengono computati ai fini dei predetti limiti¹². Non si tratta, dunque, di sostenere che il raggiungimento del 42 per cento determini automaticamente l’attribuzione del 55 per cento dei seggi, bensì di rilevare come il meccanismo possa trasformare una maggioranza relativa dei voti validamente espressi in una maggioranza parlamentare assoluta.

La questione assume particolare rilievo poiché la maggioranza così formata non è chiamata soltanto a sostenere l’indirizzo politico del Governo, ma concorre anche all’elezione di organi costituzionali di garanzia. La Corte costituzionale aveva già richiamato questo problema nella sentenza n. 1 del 2014, osservando come una sovrarappresentazione eccessiva della maggioranza potesse produrre effetti sugli equilibri istituzionali e sull’elezione di organi di garanzia destinati, peraltro, a permanere in carica oltre la durata della legislatura¹³.

Particolare attenzione merita, in questa prospettiva, l’elezione del Presidente della Repubblica. L’art. 83 Cost. prevede che, dopo il terzo scrutinio, sia sufficiente la maggioranza assoluta dell’assemblea. Nell’attuale composizione del collegio presidenziale, formato dai seicento parlamentari e dai cinquantotto delegati regionali, tale maggioranza corrisponde a 330 voti. Una coalizione che raggiungesse il limite massimo di 220 deputati e 113 senatori disporrebbe già, dunque, di 333 parlamentari, ai quali potrebbero aggiungersi gli eventuali eletti nella circoscrizione Estero¹⁴. Il meccanismo non determina automaticamente un simile risultato, ma rende astrattamente possibile che una maggioranza parlamentare originata da un consenso elettorale inferiore al 50 per cento dei voti validi disponga, dal quarto scrutinio, dei numeri sufficienti per incidere autonomamente sull’elezione del Capo dello Stato.

Un ulteriore profilo problematico concerne il Senato della Repubblica. L’art. 57 Cost. stabilisce che esso è eletto «a base regionale», salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero. Il premio previsto dal disegno di legge viene invece attribuito sulla base del risultato conseguito a livello nazionale: il beneficiario dei 35 seggi premiali è individuato attraverso l’aggregazione nazionale dei voti, mentre i seggi vengono successivamente distribuiti nelle singole Regioni¹⁵. Da ciò deriva un interrogativo di particolare rilievo: se il titolo politico per l’attribuzione dei seggi premiali è costituito dal risultato nazionale, può ritenersi pienamente rispettata la prescrizione costituzionale della «base regionale» dell’elezione senatoriale?

La questione appare ancora più significativa se confrontata con il precedente progetto di revisione costituzionale relativo al c.d. premierato. In quella sede era stata infatti prevista una modifica espressa dell’art. 57 Cost., aggiungendo alla regola dell’elezione del Senato a base regionale una deroga per il «premio su base nazionale»¹⁶. Tale precedente non consente naturalmente di concludere, da solo, per l’illegittimità costituzionale della disciplina oggi proposta con legge ordinaria; rappresenta tuttavia un elemento meritevole di considerazione nel valutare se un premio senatoriale determinato su base nazionale sia compatibile con l’attuale formulazione dell’art. 57 Cost.

Un ulteriore interrogativo riguarda poi l’indicazione preventiva della persona che le forze politiche intendono proporre per l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri. Formalmente, la disposizione non introduce alcuna elezione diretta e lascia impregiudicata la prerogativa attribuita al Presidente della Repubblica dall’art. 92 Cost. Sul piano sostanziale, tuttavia, l’indicazione nominativa del candidato alla guida del Governo, soprattutto quando sia associata a un premio capace di assicurare una maggioranza parlamentare, potrebbe rafforzarne l’investitura politica fino a configurare quello che, in termini descrittivi, potrebbe definirsi un «premierato di fatto»: non una trasformazione formale della forma di governo parlamentare, bensì una progressiva riduzione dello spazio politico entro il quale può esercitarsi la funzione presidenziale di nomina¹⁷.

Anche sotto questo profilo, tuttavia, non si è in presenza di una cesura assoluta rispetto al passato. Già la legge n. 270 del 2005 prevedeva che i partiti o le coalizioni depositassero il programma elettorale indicando il «capo della forza politica» o l’«unico capo della coalizione», facendo espressamente salve le prerogative del Presidente della Repubblica previste dall’art. 92 Cost.¹⁸ Le elezioni politiche del 2006, caratterizzate dalla contrapposizione tra le coalizioni guidate politicamente da Romano Prodi e Silvio Berlusconi, mostrarono del resto come l’investitura elettorale del leader potesse assumere una rilevanza sostanziale pur in assenza di una sua elezione diretta. La differenza del testo oggi in esame risiede quindi non tanto nell’esistenza di una preventiva indicazione politica, quanto nella sua più esplicita qualificazione come persona proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio e nella sua combinazione con il nuovo premio di governabilità.

Considerati complessivamente, tali meccanismi pongono infine un interrogativo più generale sul rapporto tra rappresentanza parlamentare e indirizzo politico dell’Esecutivo. Il problema non sembra configurarsi nei termini di una formale violazione del principio di separazione dei poteri, che nella forma di governo parlamentare non assume carattere rigido, quanto piuttosto nel rischio di un progressivo sbilanciamento del rapporto fiduciario a favore dell’Esecutivo.¹⁹ Una maggioranza parlamentare rafforzata dal meccanismo premiale e politicamente ricondotta alla figura del candidato Presidente del Consiglio potrebbe infatti comprimere gli spazi di autonomia delle Camere, accentuando il rischio che il Parlamento, anziché costituire il luogo nel quale l’indirizzo politico viene discusso, controllato e mediato attraverso la rappresentanza, finisca per assumere prevalentemente una funzione di sostegno dell’indirizzo politico dell’Esecutivo. È su questo terreno, più ancora che sulla legittimità astratta dei singoli istituti, che appare necessario interrogarsi circa gli effetti complessivi della riforma sulla forma di governo e sull’equilibrio tra rappresentanza e governabilità.

4. Le sottoscrizioni come “soglia di sbarramento naturale” e l’accesso alla competizione politica

L’innalzamento del numero delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle liste costituisce uno degli aspetti maggiormente discussi della riforma. Come già rilevato, per le formazioni che non beneficiano delle specifiche agevolazioni o esenzioni previste dalla legge il requisito viene elevato sino a 6.000-7.000 firme per collegio, con un aggravio particolarmente significativo per i soggetti politici di recente costituzione, i quali, proprio in ragione della loro novità, non dispongono normalmente di una struttura territoriale e organizzativa comparabile a quella delle forze già stabilmente presenti nelle istituzioni.²⁰

La previsione di un numero minimo di sottoscrizioni non è, di per sé, irragionevole. La Corte costituzionale ha da tempo riconosciuto che la raccolta delle firme è diretta a fornire una dimostrazione della «seria consistenza» della candidatura e dell’esistenza di un minimo di consenso, evitando la proliferazione di liste prive di effettivo seguito.²¹ La funzione selettiva della sottoscrizione trova dunque una propria giustificazione nella tutela della genuinità della competizione elettorale e della rappresentatività popolare. Tale impostazione è stata recentemente ribadita dalla sentenza n. 3 del 2025, che riconduce espressamente la possibilità di sottoscrivere una lista nell’ambito dei diritti politici tutelati dagli artt. 48 e 49 Cost.²²

Il problema non sembra quindi risiedere nell’esistenza del filtro, quanto nella sua concreta intensità e nelle condizioni alle quali esso opera. Come chiarito dalla Corte nella sentenza n. 48 del 2021, la ragionevolezza dell’onere non può essere valutata attraverso il solo raffronto quantitativo tra il numero delle sottoscrizioni richieste in epoche differenti. Occorre considerare congiuntamente il numero, la dimensione e la popolazione dei collegi, il sistema e la formula elettorale, i termini disponibili per la raccolta, i soggetti legittimati all’autenticazione e, non da ultimo, l’ampiezza delle categorie esonerate.²³ La stessa Corte ha quindi escluso che il semplice confronto storico tra un precedente numero di firme e quello successivamente previsto possa, isolatamente considerato, fornire una risposta sulla proporzionalità della disciplina.

È proprio alla luce di tale criterio che l’attuale riforma pone un interrogativo ulteriore. Un partito già dotato di rappresentanza parlamentare dispone normalmente di una struttura organizzativa, di sedi, personale politico e reti territoriali che rendono meno gravosa un’eventuale raccolta delle sottoscrizioni; una formazione appena costituita si trova invece, per definizione, in una situazione materialmente differente. L’applicazione di un onere particolarmente elevato proprio nei confronti del soggetto organizzativamente più debole potrebbe pertanto essere valutata alla luce del principio di eguaglianza-ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., secondo il quale non soltanto situazioni eguali non possono ricevere trattamenti arbitrariamente differenti, ma situazioni oggettivamente diverse non possono essere sottoposte irragionevolmente a una disciplina identica.²⁴

In questa prospettiva può essere proposta la nozione di «soglia di sbarramento naturale». L’espressione non intende equiparare le sottoscrizioni alla soglia elettorale in senso tecnico, che opera successivamente all’espressione del voto, ma descrivere la capacità del requisito delle firme di selezionare preventivamente i soggetti ammessi alla competizione. Una simile lettura si colloca nel solco della riflessione di Fulco Lanchester sulla funzione delle regole elettorali nella strutturazione e selezione dell’offerta politica e può essere accostata alla nota concezione sartoriana dei sistemi elettorali quali strutture di incentivi e disincentivi. Anche sotto il profilo strettamente costituzionale, come evidenziato dalla riflessione di Roberto Bin sul sindacato delle leggi elettorali, tali meccanismi non possono essere ridotti a mere regole procedurali, poiché concorrono a determinare le condizioni concrete attraverso le quali si esercitano i diritti politici.

Occorre tuttavia considerare un elemento che potrebbe incidere sulla valutazione complessiva della proporzionalità dell’onere. Nel corso dell’esame parlamentare il Senato ha accolto l’ordine del giorno G1.101, originariamente presentato come emendamento, con il quale il Governo è impegnato a valutare l’introduzione di una disciplina organica della raccolta digitale delle sottoscrizioni, anche mediante firma elettronica qualificata.²⁵ L’ordine del giorno non modifica la disciplina vigente né rende attualmente possibile assolvere in via generalizzata all’obbligo delle sottoscrizioni attraverso strumenti digitali²⁶. Qualora, tuttavia, tale indirizzo fosse successivamente tradotto in una disciplina normativa effettiva, la sensibile riduzione dei costi logistici e organizzativi della raccolta potrebbe assumere rilievo nel giudizio di ragionevolezza dell’innalzamento del numero delle firme. Fino a quel momento, invece, la proporzionalità della soglia deve essere valutata alla luce delle modalità concretamente disponibili per la raccolta.

La questione costituzionale non consiste dunque nello stabilire se sia in assoluto legittimo richiedere 6.000 firme, ma se l’effetto combinato del loro numero, della moltiplicazione per collegio, dei tempi disponibili, delle modalità concrete di raccolta e soprattutto delle differenti condizioni di esenzione produca un filtro proporzionato alla finalità di assicurare la serietà delle candidature oppure finisca per trasformarsi in una barriera all’ingresso idonea a consolidare la posizione delle forze già insediate nel sistema politico.

5. Capilista bloccati, dimensione dei collegi e libertà di scelta dell’elettore

Una delle novità più significative della riforma, seppur accompagnata da un acceso dibattito politico, è rappresentata dal ritorno del voto di preferenza, esercitabile nel rispetto delle regole sull’alternanza di genere. Rimane tuttavia sottratto alla scelta diretta dell’elettore il capolista, mentre sugli altri sei candidati è possibile esprimere fino a tre preferenze.²⁷ Si configura così un modello intermedio, nel quale la selezione degli eletti è ripartita tra la scelta preventiva operata dal partito e quella successivamente espressa dal corpo elettorale.

La possibilità per il partito di individuare direttamente il capolista conserva, infatti, un margine significativo di discrezionalità nella selezione della propria classe dirigente. In astratto, tale facoltà può consentire di valorizzare personalità di particolare rilievo politico, capaci anche di caratterizzare e trainare l’offerta elettorale della lista; allo stesso tempo, può favorire la collocazione in posizione privilegiata di candidati privi di un effettivo radicamento nel territorio nel quale vengono presentati. La Costituzione non impone, naturalmente, un necessario legame territoriale tra candidato e collegio, ma la questione assume rilievo sotto il diverso profilo della capacità dell’elettore di incidere concretamente sulla scelta degli eletti, soprattutto qualora la posizione del capolista finisca per tradursi, nei collegi in cui la lista ottenga un solo seggio, in una candidatura sostanzialmente prevalente rispetto a quelle sottoposte al voto di preferenza.

Sotto il profilo costituzionale, la giurisprudenza non identifica nel capolista bloccato un istituto di per sé incompatibile con il principio del voto personale, libero ed eguale sancito dall’art. 48 Cost. La sentenza n. 1 del 2014 non censurò infatti astrattamente il ricorso alle liste bloccate, ma la particolare combinazione prevista dalla legge n. 270 del 2005: l’assenza integrale del voto di preferenza, l’elevato numero di candidati e l’ampiezza delle circoscrizioni finivano per sottrarre all’elettore ogni possibilità di incidere sulla scelta degli eletti, rimettendola sostanzialmente alle determinazioni dei partiti. La Corte attribuì, pertanto, rilievo non al singolo meccanismo considerato isolatamente, ma all’effetto complessivo prodotto dalla disciplina sulla libertà e sull’effettività della scelta elettorale.²⁸

È proprio questo criterio sistemico a essere ulteriormente sviluppato nella sentenza n. 35 del 2017. Chiamata a pronunciarsi sull’Italicum, la Corte ritenne non fondata la censura relativa ai capilista bloccati, valorizzando la diversa conformazione del sistema: liste composte da un numero ridotto di candidati, un solo candidato sottratto alla preferenza e possibilità per l’elettore di scegliere gli altri componenti della lista. La decisione assume particolare rilievo anche perché riconduce la selezione e la presentazione delle candidature alla funzione riconosciuta ai partiti dall’art. 49 Cost. Ne deriva un necessario bilanciamento tra due esigenze entrambe costituzionalmente rilevanti: da un lato, la possibilità dell’elettore di concorrere effettivamente alla scelta dei propri rappresentanti; dall’altro, il ruolo dei partiti nella selezione delle candidature.²⁹

Quest’ultima funzione non rappresenta, del resto, un elemento estraneo alla tradizione costituzionale italiana. Lelio Basso, nelle sue riflessioni sull’art. 49 Cost., individuava nel riconoscimento costituzionale dei partiti uno degli elementi del superamento dello Stato parlamentare classico e dell’affermazione dello «Stato democratico di partiti», nel quale le organizzazioni politiche costituiscono uno strumento essenziale attraverso il quale la volontà presente nella società viene organizzata e trasferita nella sfera istituzionale. In una prospettiva differente, ma particolarmente significativa rispetto alla funzione di selezione politica, Antonio Gramsci attribuiva ai partiti il compito di «elaborare dirigenti capaci», individuando in essi quella funzione collettiva che seleziona, sviluppa e moltiplica i quadri necessari all’organizzazione politica di un gruppo sociale.³⁰

La presenza di una quota di candidati individuati direttamente dalle forze politiche non può quindi essere considerata, di per sé, incompatibile con il carattere democratico del sistema. Il problema si sposta piuttosto sulla misura di tale potere e sul rapporto che esso instaura con la scelta dell’elettore. Il capolista bloccato diventa così uno dei luoghi nei quali si manifesta concretamente la tensione tra la funzione costituzionale dei partiti nella formazione e selezione della classe dirigente e l’esigenza che la decisione sulla composizione delle assemblee rappresentative non venga sottratta, in misura eccessiva, al corpo elettorale.

Sul punto si è sviluppata anche una significativa posizione critica. Gaetano Azzariti, audito dalla Commissione Affari costituzionali del Senato il 27 luglio 2026 nell’ambito dell’esame dell’A.S. n. 1971, ha ricondotto la disciplina elettorale al più generale problema della rappresentanza. In un intervento pubblico precedente alle modifiche successivamente approvate dal Senato, riferendosi alle proposte sulle preferenze allora in discussione, aveva utilizzato l’espressione «finte preferenze», sottolineando il rischio che, soprattutto per le liste minori, la presenza del capolista bloccato riducesse sensibilmente la possibilità di eleggere candidati scelti mediante preferenza.³¹ Tale valutazione deve oggi essere necessariamente rapportata al testo effettivamente approvato dal Senato, ma conserva interesse sotto il profilo teorico: la mera previsione formale della preferenza non è sufficiente, se il funzionamento concreto del sistema ne riduce significativamente la capacità di determinare l’eletto.

A questo punto assume particolare importanza anche la dimensione dei collegi. La sentenza n. 1 del 2014 aveva infatti attribuito rilievo all’ampiezza territoriale delle circoscrizioni e alla conseguente difficoltà di conoscenza dei candidati, mentre la sentenza n. 35 del 2017 aveva valorizzato, nel giudicare diversamente l’Italicum, anche la presenza di collegi plurinominali territorialmente più contenuti. Il parametro elaborato dalla Corte non riguarda quindi soltanto il numero delle preferenze, ma il contesto nel quale esse vengono esercitate.

La questione assume oggi caratteristiche differenti rispetto al 2017. A seguito della riduzione del numero dei parlamentari operata dalla legge costituzionale n. 1 del 2020, il d.lgs. n. 177 del 2020 ha ridisegnato la geografia elettorale prevedendo 49 collegi plurinominali per la Camera e 26 per il Senato.³² Il testo in esame mantiene i collegi plurinominali quali ambiti territoriali fondamentali per la presentazione delle candidature. Il mero dato numerico non consente naturalmente di concludere che i collegi siano, per ciò solo, incompatibili con il criterio individuato dalla Corte; impone tuttavia di verificare se la loro concreta estensione territoriale e demografica assicuri ancora quella conoscibilità dei candidati e quella effettività della scelta che hanno assunto rilievo nella giurisprudenza costituzionale.

Che il problema non sia meramente teorico emerge dagli stessi lavori parlamentari. Il Senato ha infatti approvato un ordine del giorno che impegna il Governo, in sede di eventuale revisione o rideterminazione dei collegi plurinominali, a privilegiare, ove possibile, collegi coincidenti con il territorio di una provincia o risultanti dall’aggregazione di province contigue e territorialmente omogenee, tenendo espressamente conto dell’esigenza di assicurare un rapporto territorialmente riconoscibile tra elettori e candidati anche in considerazione dell’introduzione del voto di preferenza.³³

Il possibile profilo problematico non sembra dunque risiedere nel capolista bloccato isolatamente considerato, la cui compatibilità con la Costituzione trova un precedente significativo nella sentenza n. 35 del 2017. Il giudizio deve necessariamente riguardare la disciplina nel suo complesso: numero dei candidati sottratti alla scelta, probabilità concreta di elezione del capolista, dimensione territoriale dei collegi, effettività delle preferenze e capacità dell’elettore di incidere realmente sulla composizione dell’assemblea. È dall’equilibrio tra questi elementi che può dipendere la compatibilità del sistema con quella libertà effettiva di scelta che la Corte costituzionale ha posto al centro della propria giurisprudenza in materia elettorale.

6. Spopolamento, “esodo forzato” e perdita di peso rappresentativo del Mezzogiorno e delle aree interne

Il tema della dimensione dei collegi conduce ad un ulteriore profilo, solo apparentemente esterno alla disciplina elettorale: quello delle trasformazioni demografiche che stanno modificando progressivamente il peso rappresentativo dei territori. Il fenomeno assume particolare rilievo nel Mezzogiorno e nelle aree interne, interessati ormai da decenni da dinamiche di spopolamento, invecchiamento e migrazione selettiva delle fasce più giovani e qualificate della popolazione.

I dati più recenti mostrano con particolare evidenza la dimensione del fenomeno. Secondo il Rapporto SVIMEZ 2025, tra il 2005 e il 2024 oltre 2,5 milioni di persone hanno lasciato il Mezzogiorno, a fronte di circa 1,4 milioni di ingressi, con una perdita netta prossima a 1,2 milioni di residenti. Il fenomeno presenta inoltre una marcata selettività generazionale e formativa: più della metà di coloro che emigrano appartiene alle fasce più giovani e una quota rilevante possiede un titolo universitario.³⁴ I dati ISTAT più recenti confermano la persistenza di tale squilibrio: nel solo 2025 il Mezzogiorno ha registrato un saldo migratorio interno negativo di circa 45 mila residenti, mentre tra il 2019 e il 2025 ha perso circa 150 mila giovani laureati italiani tra i 25 e i 34 anni.³⁵

È in questo contesto che può essere proposta, in termini descrittivi e non strettamente giuridici, la nozione di «esodo forzato». L’espressione non intende naturalmente configurare una coercizione normativa alla mobilità, ma descrivere quelle situazioni nelle quali la decisione di lasciare il territorio di origine, pur formalmente libera, risulta fortemente condizionata dall’assenza o dall’insufficienza di opportunità lavorative, servizi, infrastrutture e possibilità di realizzazione personale. La stessa SVIMEZ ha sintetizzato tale esigenza attraverso la formula «freedom to move, right to stay»: la libertà di partire può dirsi pienamente tale solo quando esista anche una possibilità effettiva di restare.³⁶

Il fenomeno assume una particolare intensità nelle aree interne. Qui allo spopolamento si somma spesso la progressiva rarefazione dei servizi essenziali, con conseguenze che possono alimentare ulteriormente la perdita di popolazione e l’indebolimento della capacità attrattiva dei territori. SVIMEZ richiama espressamente, tra le criticità delle aree interne meridionali, la riduzione delle opportunità occupazionali e la carenza di servizi di cittadinanza, dalla sanità all’istruzione fino ai trasporti.³⁷ Si determina così un processo potenzialmente circolare: la diminuzione della popolazione rende più difficile mantenere servizi e opportunità, mentre il loro indebolimento contribuisce a sua volta ad accelerare lo spopolamento.

Tale dinamica produce anche una conseguenza sul piano della rappresentanza politica. Gli artt. 56 e 57 Cost. collegano infatti la distribuzione territoriale dei seggi alla popolazione. La perdita di residenti in una determinata area non comporta, dunque, una discriminazione elettorale in senso tecnico, poiché la redistribuzione dei seggi costituisce applicazione del criterio demografico previsto dalla Costituzione; può tuttavia determinare nel medio-lungo periodo una riduzione del peso parlamentare dei territori maggiormente interessati dallo spopolamento.

Si delinea così un possibile meccanismo di depotenziamento rappresentativo: i divari economici e territoriali favoriscono l’emigrazione, l’emigrazione riduce la popolazione residente e la diminuzione della popolazione può tradursi, nelle successive ripartizioni, in una minore presenza parlamentare. Il problema, pertanto, non risiede nel criterio costituzionale di distribuzione dei seggi, ma nelle condizioni economiche e sociali che precedono e determinano la trasformazione della geografia demografica sulla quale quel criterio opera.

Sotto questo profilo, la questione del Mezzogiorno e delle aree interne non può essere separata completamente dal tema della rappresentanza. Se il voto è eguale sul piano formale, l’effettività della rappresentanza territoriale può essere condizionata da processi demografici che modificano progressivamente il peso relativo delle diverse aree del Paese. L’«esodo forzato» assume così rilievo non come categoria destinata a contestare la legittimità della ripartizione dei seggi, ma come chiave interpretativa per comprendere come diseguaglianze territoriali persistenti possano produrre, nel lungo periodo, anche conseguenze istituzionali sulla rappresentanza.

7. Conclusioni. Governabilità, rappresentanza e nuovi equilibri costituzionali

L’analisi svolta mostra come la valutazione costituzionale della riforma non possa essere affidata al giudizio isolato sui singoli istituti. Il premio di governabilità, i capilista bloccati, l’indicazione preventiva del candidato alla Presidenza del Consiglio e l’innalzamento delle sottoscrizioni non appaiono, considerati separatamente, necessariamente incompatibili con il quadro costituzionale. È il loro effetto combinato a richiedere maggiore attenzione.

La ricerca della stabilità governativa costituisce una finalità legittima del legislatore elettorale, ma deve confrontarsi con la tutela dell’eguaglianza del voto, del pluralismo politico, dell’autonomia delle Camere e degli equilibri propri della forma di governo parlamentare. Il rischio è che strumenti pensati per rafforzare la governabilità producano, nel loro insieme, effetti più incisivi sulla selezione della rappresentanza e sull’accesso alla competizione politica.

In questa prospettiva, la «soglia di sbarramento naturale» consente di leggere il requisito delle sottoscrizioni come possibile filtro preventivo dell’offerta politica, mentre l’«esodo forzato» evidenzia come persistenti diseguaglianze territoriali possano tradursi nel tempo anche in una riduzione del peso rappresentativo delle aree maggiormente interessate dallo spopolamento.

La questione conclusiva riguarda dunque la capacità della nuova disciplina di perseguire la stabilità senza alterare in misura eccessiva il carattere rappresentativo delle istituzioni. Più che nella contrapposizione astratta tra proporzionale e maggioritario, il punto di equilibrio dovrà essere ricercato nella concreta incidenza delle regole elettorali sull’effettività del voto, sulla contendibilità del sistema politico e sul ruolo costituzionale del Parlamento.